王允钟：中韩经济合作的制度基础构建方案
01
序论
1. 研究背景与目的
在影响中韩关系的诸多变数中，中美关系和朝核问题常受忽视。经济学家似乎只擅长做"其他所有条件均相同(ceteris paribus: all other things being held constant)"的假设，而将外部条件忽略于分析框架之外。在中美关系得以维持表面关系之时，中韩关系尚有深化合作的广阔空间——友好的安全环境为经济合作提供了保障。但随着中美关系逐渐“升级”为战略竞争关系，潜在矛盾浮出水面，中韩关系也因此而动荡不安。朝核问题亦是如此。当中美双方对彼此缺乏信赖时，对于如何解决朝鲜核问题也持有不同的立场。受制于两大变数，中韩关系的融冰之日似乎遥遥无期。
事实上，这既不是经济学家有意无视政治变数，也不是其缺乏政治素养。此前，中韩两国一直心照不宣地采取“先易后难”的实用之法，容易之事铢寸累积完成罄尽，只剩下困难之事顾虑重重。正值中韩两国内外剧变，亟须打开中韩关系新篇章之时，两国应齐心协力重新整顿现有经济合作框架，强化全方位合作体制，探索构建经济和安全共同发展的战略对话渠道，从制度上确保经济合作的稳定性和持续性。但这一将中国和美国同等对待的变革，对于韩国绝非易事。即使韩国愿意，中美两国也都很难同意。中国希望美国以新型大国关系为框架共同讨论安全和经济，韩国于其老说也只是周边国家外交的一环。
中国商务部部长高虎城(右)和韩国产业通商资源长官尹相(左)直分别代表两国政府在协定上签字。(韩国经济电视台拷屏)
值得庆幸的是，中韩两国已经签订了中韩FTA协定作为经济合作的制度框架。中韩FTA协定于2015年6月1日签署，于同年12月20日生效。特别是中韩FTA协定是韩国目前签署的FTA中唯一将两国间经济合作直接囊括在协定原文而非附件中的协定。在中韩FTA框架内持续、深入地讨论包含在八大合作方案中的多种形态的经济合作。但是该协定与韩国签订的其他自由贸易协定相比，在服务、投资领域的自由化没有得到充分的进展。因此，以2017年12月14日两国首脑会谈为契机，从2018年3月到2019年末为止，开始服务、投资领域的后续协商。
中韩两国首脑在国际舞台上随时会晤，通过首脑会谈讨论悬案问题。即使不定期举行首脑会谈，也会在APEC、G20等多边舞台上多次会面。但是，在没有充分准备时间的首脑会晤中，很难协商议题，对敏感悬案快圆满解决。从这个角度来看，中韩两国面向未来的合作课题最好通过以副总理级为代表的协商渠道（经济部长会议）来解决。如果说经济部长会议是讨论多种经济合作议题的场合，那么中韩FTA共同委员会可以看作是两国间通商悬案的协商渠道。通过中韩FTA实现贸易及投资自由化，使两国企业和消费者能够享受实质性的优惠。
以中韩两国政府间既有制度为基础，中韩FTA协定今后将通过服务、投资后续协商，不断实现两国间商品及服务贸易的高水平自由化自由化，构筑产业高度化平台。
2. 研究综述
02
内外条件的变化
美国根据《美国贸易法》第301条对华征收了3次报复关税。中国也根据"同一应对原则(equal scale and equal strength)"以相同规模和关税进行应对。很难想象敢在美国征收第301条时采取同样的报复措施，但中国确实发生了变化，有充分的自信可以承受美国单方面的措施。
当然，相较于美国对华出口，中国对美出口更多。在第三次关税征收时，美国以2000亿美元征收了10%的关税，但中国对600亿美元征收了5%至10%的关税。特朗普政府深知，通过这种关税征收措施，绝对无法消除中国过度的贸易收支赤字，只是为了获得更大的利益而使用的协商手段。因为中国正在采取应对措施，所以通过改善贸易条件获得利益的最佳关税论（optimum tariff theory）的说法也很难适用。美国虽然因违反多边贸易体制措施而受到国际社会谴责，但仍然对中国采取单边主义的贸易保护措施，这应该看作是对中国的强烈施压和牵制。
总而言之，中美贸易纠纷是中美战略竞争(strategic competition)的一部分。要重新成为“大国家”伟的美国和高呼"中华民族伟大复兴"的中国，两强之间的较量才刚刚开始。美国的要求不仅仅是消除贸易收支的赤字幅度，为了牵制中国的技术崛起，要求中国切实承诺保护知识产权、禁止技术转让、禁止与《中国制造2025》相关的产业补助金等。中国方面很难接受美国的要求，最终两国将尽量避免极端的破裂，在表面友好中寻找妥协点。
但是，目前为止最重要的争论点还没有得到解决。其争论焦点是，对于美国要求的知识产权保护、技术转让强制禁止、不当的产业补助金废除等政策要求，中国能否接受。据悉，在预计长达150页的协议文中逐条列出了两国亟待履行的事项。但能否切实履行协议中写下的承诺，就是后话了。美国强调中国不会切实履行。对此，美方要求与中国的最终协定中验证执行条款（enforcement provisions）。也就是说，如果中国不认真实行，美国将对是否履行进行评分。对于美国的偏激立场，中国理所当然会进行反驳。对于需要达成协议的中国来说，可以作为妥协点插入履行条款(implementation provisions)，如果两国对对方国家的履行存在不满，可以判定协定无效化，并再次采取关税报复。
今后中美之间的战略竞争关系很可能会持续下去。且由于中国倾向于将中韩关系定为中美关系的下层结构，中美之间的战略竞争越加速，中韩关系的合作空间就越小。中美关系缓和的时候，中韩关系固然爱屋及乌，但如果中美两国陷入竞争，韩国将处于左右为难的尴尬立场，经济利益和安全利益之间必然会存在矛盾。对韩国来讲，既要巩固与美国之间的安全同盟关系，同时与巩固与中国的经济合作关系都并非易事。中美新冷战时代即将开幕之际，中韩关系也迎来了必须明确设定新坐标的关键时刻。
2. 构建朝鲜半岛和平体制
美国认为，中国在朝核问题上一直保持不冷不热的观望态度，朝鲜因此才得以成为核保有国。中国虽赞成朝鲜无核化，但并不是朝鲜单方面无核化，而是考虑到朝鲜立场，设身处地提出“双轨并行”思路和“双暂停”倡议。即，中国认为在朝鲜无核化问题上，美国应该表现出相应的行动。
首先，如果朝鲜停止核导开发活动，韩美须中断针对朝鲜的大规模联合军事演习。中国提出的“双轨并行”是指将朝鲜半岛的无核化和“停战协定”转换为“和平协定”。事实上，现在可以说是“双暂停”的状况——朝鲜正在中断核试验和核导开发活动，韩美间的联合军演也处于停止状态。但是，在朝鲜半岛无核化进程尚未得到充分进展的情况下，“双暂停”进一步向“双轨并进”迈进的可能性并不大。
中国和朝鲜主张的朝鲜半岛无核化和美国主张的朝鲜无核化之间存在相当大的差距。与朝鲜的无核化不同，朝鲜半岛的无核化意味着要完全消除美国提供的核保护伞、美国战略武器在朝鲜半岛展开等美方的军事影响力。如果在无核化概念的模糊性未消除的情况下将谈判进行下去，韩国很可能会陷入维谷之境。
虽然现在还只是假设阶段，但最好是在不撤回驻韩美军的情况下，实现朝鲜无核化。在这一情况下，美国不应再将朝鲜视为敌对国家，而应通过签署“和平协定”，为朝鲜提融入国际社会、共享国际社会、共享经济繁荣的机会。自特朗普政府起，美方多次表示如果朝鲜选择像中国和越南一样的改革开放之路，美国不仅会解除对朝鲜的制裁措施，还会毫不吝啬地提供发展经济所需的各种援助和支援。
此前，中国和朝鲜一直保持着非常特殊的历史关系。中国作为朝鲜战争的当事者，以停战协定的共同签署者角色，与朝鲜建立了特殊关系，签订了《中朝友好互助条约》。中朝关系虽因1992年中韩建交逐渐疏远，但中国依然是能够对朝鲜行使外交影响力的国家。特别是随着朝核危机导致朝韩经济合作中断，朝鲜对中国的经济依存度进一步增大。在这种情况下，中国逐渐认识到无核化是构建朝鲜半岛和平体制的重要出发点。
美国经常指责朝鲜的核武器开发归咎于中国对朝政策的失败和松懈的对朝制裁。虽然中国反对核扩散，但同时中国更希望半岛不出现混乱。前美国外交协会(CFR)会长理查德•哈斯(Richard Haas)曾认为，中国对朝鲜的经济施压存在局限性。朝鲜作为“拥核国，”是继续走上被国际社会孤立的“老路”，还是选择通过无核化共同参与国际社会、走和平与繁荣的“新路”，目前还很难断定。
3. 增长放缓的新常态时代
韩国被评价为“较好地克服了中等收入陷阱(middle-income trap)”的国家，2018年终于创下了人均国民收入三万美元时代的记录，但因正在经历的急剧增长钝化，4万美元之路困难重重。这不只是暂时的经济放缓，而是潜在增长率呈下降趋势，正在消失的经的活力令人担心。此外，在对中国的出口依存度较高的情况下，中国的增长放缓和中美贸易纠纷的波及也会对韩国造成影响。降低对外依存度、从出口主导增长转变为以内需为中心的增长，并非易事。从需求方面来看，目前韩国还很难找到出口以外的增长动力，为转换成坚实的内需基础增长模式，需要革新增长和服务产业的规制缓解等特别措施。
4. 中国的技术追赶
目前，中国和德国的产业合作以《德国工业4.0》和《中国制造2025》相结合的方式推进。例如，中国和德国在辽宁省沈阳市携手合作的“中德国尖端装备产业制造园区（中德产业园区）”，作为《中国制造2025》和《德国工业4.0》的合作试验区而备受关注。宝马的中国合作法人华晨宝马工厂于2017年7月在这里设立了研究开发中心。代表《工业4.0》智能工厂项目的德国宝马，以将中国打造成世界最大的新能源汽车出口基地为目标，不仅单纯集中于制造，还在中国当地推进研究开发事业。另外，辽宁省在改革开放后虽然起到了东北工业地区的中心作用，但受制于增长率下降的落后产业结构。因此，为了实现产业结构的大转变，正在探索在《中国制造2025》中十大战略产业之一的新能源汽车领域实现新飞跃。《中国制造2025》将智能工厂领域的世界领先国家德国列为合作伙伴，这意味着在中国美企业的合作日趋困难的情况下，德国被选为最适合的合作伙伴。
中国智能制造领域的“领头羊”——民营企业海尔，与在德国全境拥有72个研究开发中心的应用技术领域领先机构Fraunhofer集团一起，于2017年11月成立了“中德智能制造革新中心”。中德代表携手开发新型传感器技术、模块化（嵌入式）控制系统设计技术、高级控制及优化技术等智能制造领域的核心技术。海尔的智能制造不仅停留在企业层面，还起到了整个产业智能制造生态系统的功能。这一点值得格外关注。因为智能制造不是一家企业可以垄断的，而是多种企业参与生态界、相互紧密联系的领域。智能制造不局限于工厂自动化等运营层面的效率化，而是与消费者对接，朝着量身定做型生产(Mass Customization)的方向发展。
回顾过去10年，尽管中国在部分中间材料的进口替代化方面取得了显著成果，但核心零部件仍然依靠海外进口，这种情况迟早会有所改变。对于中国来说，如果过去10年是积累的时间，那么到2025年为止，中国的技术追击将全面展开。美国对中国的牵制也多是出于中国技术追击的可怖速度。
03
中韩FAT协定的实施现状与后续协商的主要焦点
1. 中韩FTA的推进背景
如果在韩美FTA之前签署中韩FTA，可能会引发美国误会韩国无视与美国传统同盟关系，因此没有选择的余地。虽然卢武铉政府时期韩美FTA协定尚未完成国会批准程序，但从韩美同盟的重要性从层面来看意义重大。在协定生效五年后就任美国第45届总统的特朗普在竞选活动期间，指责韩美自由贸易协定是“可怕的交易（horrible deal）协议”。美国退出中韩没有参与的“跨太平洋伙伴关系协定” (TPP: Trans-Pacific Economic Strategic Partnership Agreement)，表现出对多边协定的极度不信任，最终要求修改NAFTA协定和韩美FTA协定。从文在寅政府的立场来看，比起废除韩美自由贸易协定，即使以反映美国的利益为前提，在两国间取得互惠成果的方向上进行修改也有助于国家利益。
2. 中韩FTA的实施情况
韩国对华出口在2014年为-0.4%，2015年为-5.6%，已经呈现出减少趋势；2016年对华出口大幅减少至-9.3%。在2016年全球出口增加5.9%的情况下，唯独对华出口呈负值，即使考虑到中国经济放缓、主力产品出口单价下降等因素，这一减少幅度也未免过大。那么2017年的情况如何？有趣的是，虽然2017年9月中韩两国因“萨德”部署而陷入困局，但2017年韩国对华出口却一改颓势，反而转为剧增趋势。虽然有反映基底效果的一面，但得益于中国国内活跃的生产活动和消费扩大，以半导体、石油化学、钢铁等中间材料为中心的出口增长率从2016年的6.7%增至2017年的6.9%，再度呈现增势。另外，随着美国的经济繁荣，2016年第一季度呈现11.3%减少趋势的中国出口在2017年再次呈现恢复增势，以中间材料为主的韩国主力出口商品也再次呈现增长势头。
2018年，以半导体和石油化学产品为中心，韩国对华出口持续好转，韩国和中国在全球价值链中已有着密切的关联性，中国对世界的出口增加与韩国对华出口相联系。从这一点来看，两国至少会通过贸易关联性(tradelinkage)经历经济同步化(Business Cycle Synchronization)现象。减少对华贸易依存度，从降低来自中国的风险来看值得提倡的，但还不能预测全球价值链的形成是否会在短时间内发生结构性变化。中韩贸易关系应该摆脱“萨德”风波的后遗症，从缩小指向型发展为稳定的扩大指向型。
韩国政府为消除中韩FTA实施过程中被指是对华出口最大障碍的各种非关税壁垒、增进两国间的相互认可，在缓解各种通关及检疫程序方面做出了极大让步。中国在工业品进出口方面，要求义务性地获得强制性产品认证(CCC：China Compulsory Certificate)和食品、化妆品、医疗器械的审查及许可。中国的CCC认证与韩国的综合认证KC(Korea Certificate)相比，不仅法律处理时间多花费2倍以上，申请费用也较多。另外，由于各种技术文件的提交要求、工厂审查等，产品生产技术也难免泄露的危险。中国政府不承认除中国以外的检验机关发放的试验成绩单，由于认证相关规定的频繁修改和通知的不充分，韩国国内出口企业正在蒙受损失。
在拥有不同认证体系的国家间商品交易中，在国际上统一被认定为技术壁垒的认证制度似乎还遥遥无期。对此，主要发达国家通过相互认证制度(MRA: Mutual Recognition Agreement)互惠地认可对方国家的认证。中韩两国政府根据中韩FTA第6.13条(贸易技术壁垒委员会)，在FTA签订后的2015年9月21日签订了技术壁垒相关相互认证协议，决定以承认强制认证对象电器、电子产品试验成绩书的方式推进相互认证。虽然这一认证仅限于电器、电子产品，但如果得到韩国认证机关的检查成绩书，即使在中国不另行发放检查成绩书，也可以获得CCC认证。韩国政府希望增加化妆品对华出口，期待能通过相同的方式签署化妆品检查成绩书，但目前中国政府尚未采取具体措施。
关于通关，韩国邮政产业本部和中国邮政厅自2015年5月开始共同推进“中韩海上特送服务”，利用仁川-威海之间的渡轮和高速货物船开始提供配送电子商务物品的服务。海上特快服务与现有的国际特快专递(EMS: Express Mail Service)相比，尽管配送时间需要多花费一天左右，但价格低廉，费用仅为原来的1/6。虽然这一服务仅限于B2C电子商务使用，但如果事先在中国海关登记企业并提供销售物品的信息，就可以迅速通关。中韩海上特送服务从2016年1月开始扩大至中国全境运营。
此外，两国正式启动原产地电子资料交换系统，通过签署“中韩汽车替代零部件认证合作”协议，正在推进共同合作激活两国的汽车零部件交易。但是，自2017年1月召开第一次中韩FTA共同委员会到2018年3月第二次召开，一年多的时间里中韩两国未能就悬案进行深入协商。每年召开一次的共同委员会下设16个分科委员会，自2017年短暂停滞状态后，2018年2月受第15次中韩经济长官会议影响，3月中韩FTA共同委员会召开，沟通渠道正在逐渐恢复。今后，对于两国间的通商悬案，共同委员会下属的16个分科委员会应将发挥作用，不仅仅是例行会议，而是要得出实质性的合作。也就是说，共同委员会应专注个别分科委员会的成果，在中韩FTA在增进两国间经济通商合作方面发挥重要作用。
另外，在记述多种领域经济合作相关内容的中韩FTA协定第17章中，特别是第17.25条明确规定了推进地方经济合作事业。将韩国的仁川经济自由区(IFEZ)和中国山东省威海市指定为示范地区，包含了包括贸易、投资、服务、产业合作在内的领域全方位展开合作。两国政府正在研究示范合作事业的成果，暗示将以全国为单位扩大地方经济合作事业。因此，如果示范事业取得成果，中韩之间的经济合作具有以多种方式深化、发展的潜力。但是，虽然中韩两国之间的地方经济合作明确包含在协定中，但合作事业并没有以具有条约性质的协定形式具体列出，而是以两国地方政府间协议书的形式推进。
目前，被选定为中韩FTA地方经济合作示范地区的仁川经济自由区和威海市之间正在发掘并推进商品、服务、投资、通关等共41个项目，在非关税壁垒等贸易便利化(顺畅化)、电子商务、标准及检疫等领域展开讨论。即使是在“萨德”部署后，中央政府层面的讨论完全中断的情况下，地方经济合作事业仍得以持续进行，这一点令人备受鼓舞。从合作事业集中于相当具体的事业这一点来看，地方政府作为地区发展战略的一环，在推进中韩FTA地方经济合作中发挥着积极作用。
3. 中韩FTA后续协商的主要争论点
从2015年签署的中韩FTA协定的服务贸易开放水平来看，尽管微弱，但也适用了GATS Plus方式。即，中国与GATS两岸相比，追加开放了娱乐服务，是除中国台湾、中国香港以外的最高水平。另外，在GATS允许限制的84个行业(包括部分开放积极名单)中，限制事项得到改善的行业多达16个。但是，在韩方关注的建设服务、旅游服务等领域，只是表明了通过后续协商实现追加自由化的可能性。在事业服务、运输服务、流通服务等领域，也没有追加开放的承诺，这可能是后续协商过程中需要解决的课题。如果评价开放水平，从整体上看，中韩FTA可以说是韩国已缔结FTA中对方国家的服务贸易开放度最低的协议，但从中国的立场来看，中韩FTA防御水平与已缔结的协议相似。
但值得一提的是，法律服务方面，中国首次在允许上海自由贸易试验区内以中国全国顾客为对象的中韩律师事务所共同开展业务。中国中央政府针对在全国范围内难以开放的行业，提供了可以利用相对易于采取自由化措施的上海自由贸易试验区的新思路。因此，在后续协商过程中，如果难以面向中国全境开放，至少可以要求包括上海在内的中国全境11个自由贸易试验区优先采取开放措施的方案。
据悉，截至目前，分三次进行的服务、投资后续协商尚未达到交换谅解备忘录的阶段。但不久后双方将交换谅解备忘录，以两国关心的行业为中心展开攻防战。但现有的减让表记载方式将转换为负面方式。目前，WTO/GATS谅解案采用了积极记载方式。即，只记载包括部分开放在内的进行开放的行业，没有记载的行业将留下空栏。相反，消极方式只记载有限制措施的行业，没有限制措施的行业要留下空栏。也就是说，空白的行业完全成为自由化行业。韩国在韩美FTA上采用了消极方式，中国曾在2015年与香港签订的CEPA(Closer Economic Partnership Agreement)服务协定中，对相当于服务贸易模式3的商业性驻外采取了消极方式。两国都有消极记载方面的经验，因此从积极记载方式转变为消极记载方式不会有太大的困难。
后续协商最终将以双方就保留措施问题展开攻防战的形式进行。从攻击的立场来看，协商目标是完全开放目前禁止或部分开放行业；从守备的立场来看，目标是守住目前维持的限制措施水平。但是，无论到何时，协商都只能互惠地实现，因此限制措施的水平将低于现金值，两国开放利益将保持均衡水平。截至目前，韩方关注的与中国不对等的代表性行业就是建设和旅游领域。事实上韩国方面已经完全开放，但中国仍然维持着很多限制措施。
首先，在建设服务方面，中国建设企业在韩国设立法人时，总公司业绩得到认可，而韩国建设企业在中国设立法人时，总公司业绩不能得到认可。韩国代表型大型建设企业要想在中国建设市场拓展事业，获得最高水平的一级执照就需要花费很长时间，根据拥有何种执照来决定建设工程的参与范围，因此在中国建设市场中韩国建设企业此前很难创造收益。身份限制使得韩国建设企业的参与范围受到限制，甚至通过外资企业和中国建设企业之间的合资或合作方式取得执照时，只能被认定为低等级的执照。
旅游服务的情况也不容乐观。韩国对中国旅游企业以韩国人为对象开展“outbound”（韩国→中国）业务没有任何限制，但在中国韩国旅游企业完全不能以中国人为对象开展“outbound（中国→韩国）”业务。进军中国的韩国旅游企业只能以从韩国到中国的游客为对象开展营业服务。目前，中国减让表上明确规定了对外包营业的国内国民待遇限制措施，但经济合作章节17.22条中包含了外包旅游合作相关示范事业计划，即韩国文化体育观光部和中国的旅游局(变更为文化旅游部)将设立增进合作的渠道。由于该条款不是具有约束力的规定，所以目前还不允许韩国企业进行外场营业。从中国国内的户外旅游需求在10年间持续增加的趋势来看，如果韩国企业能够在中国自由招募中国游客提供旅游服务，不仅可以创造更多的收益，或许还挽回“萨德”部署后萎缩的中国旅游需求。
更值得关注的是，中国政府正在对“海外消费”旅游采取限制措施。向中国WTO/GATS提交的本国服务贸易开放谅解表上，对旅游服务相关模式2标记为“没有任何限制(None)” 这在韩国和大部分国家是默认的事实。但是中国政府没有对日本旅游采取任何限制措施。2017年3月以后全面禁止韩国团体旅游，目前仅允许北京市、青岛市、重庆市、武汉市、上海市和江苏省允许韩国团体旅游，在全国范围内可以进行销售的线上销售方式仍然被全面禁止。对特定国家的团体旅游采取限制措施，可以看作是限制民间人士经常交易的措施。围绕是否向WTO起诉中国政府这种限制团体旅游的措施，韩国国内也常出争议。在后续协商过程中，中韩两国应该对团体旅游限制措施的启动条件达成明确的协议。
04
中韩经济合作的制度基础强化方案
自1992年8月中韩建交之后，先后于1998年、2003年、2008年三次提升了两国外交关系。从建交时的“友好合作关系”，到“面向21世纪的合作伙伴关系”，再到“2003年全面合作伙伴关系”，最终发展为“战略合作伙伴关系”。已建立“战略合作伙伴关系”的中韩两国在相当长的一段时间内经历了因“萨德”问题沟通渠道几乎瘫痪的状况。但是，通过2017年12月文在寅总统访华，为重返正常轨道提供了契机，多种协议体重新启动。从经济领域最具代表性的中韩经济长官会议来看，从2016年5月举行第14届中韩经济长官会议到2018年2月举行第15届中韩经济长官会议之间，足足等待了21个月的时间。虽然两国间的经济交流规模不断扩大，合作空间不断增加，但高级别协议渠道至今仍未定期化，不得不令人惋惜。两国一直构建的沟通渠道，受“萨德”问题影响始终处于消极状态。另外，随着相互间的诽谤和不信任的加剧，在沟通中断的状态下，相互之间的误会程度不断加剧，两国国民的“嫌韩”、“嫌中”情绪一度达到峰值。
两国政府有必要从多方面构筑制度化和定期化的沟通渠道，以便应对不意状况。即使很难立即召开多种协议体，但如果两国的沟通渠道经常发挥作用，至少可以通过这些渠道找到得以相互袒露忧虑的方法。从这一点来看，企划财政部部长（副总理）和外交部长的作用非常重要。在APEC、ASEM、G20、ASEAN+3、ARF等多种多边协议体中，韩国的企划财政部长官和外交部长官应与中国部长进行交流发挥外交力量，借助这个机会启动沟通渠道。下面将以作为中韩经济合作的制度框架的中韩经济部长会议和中韩FTA共同委员会为中心，讨论详细的制度化方案。
1. 中韩经济部长会议的制度化
从第15届中韩经济部长会议的出席者来看，韩国企划财政部部长（副总理）担任韩方首席代表，文体部、外交部、产业部、国土部、农食品部、金融委员会、北方委员会等共同参与。但中国方面虽然有国家发展和改革委员会主任担任中方首席代表，但其他行政部门几乎没有出席，而由国家发展和改革委员会下属部门的局长级人士参加，与韩方态度形成了鲜明的对比。由于国家发展和改革委员并不是其他部门的上级部门，与中国财政部或商务部等部门的悬案讨论只能通过其他沟通渠道尝试进行。因此，有必要考虑将中韩经济部长会议发展为名副其实的中韩两国经济部门高层共同参与的协议体。
中韩经济部长会议上讨论的四大领域的合作方向与两国政府的主要政策密切相关。中韩经济部长会议预计一年举行一次，下届会议将于2019年方便的时候在韩国举行。比起“方便的时候”这一说法，亟须采取定期化的方式。例如，有必要避开中国两会期间，尽量把时间定在年初。此外，除了单纯的定期化会议外，还需要检查之前会议上达成协议事项的实施及后续措施，通过消除两国间主要经济悬案，加强主管部门的责任性，以便更加深入的经济合作。
2. 积极利用中韩FTA共同委员会
经济合作的制度化是从国家层面减少交易费用的最有效的方法。如果中韩两国经济合作以中韩FTA等条约形式签订，将具有国际法效力。两国有义务遵守在条约中达成协议的事项，如若违反就可以进入纠纷解决程序。两国企业都可以通过公正有效的纠纷解决程序，在可预测的商业环境下稳定地展开投资和营业活动。但在由于“萨德”风波韩国企业在旅游及流通领域受到不正当待遇时，韩国政府虽曾考虑向WTO提起诉讼，但结果似乎未能有效利用中韩FTA的纠纷解决程序。
中韩FTA第20章规定的纠纷解决方式，可以选择协定或WTO纠纷解决程序。在成立专门小组前，将经过协商、斡旋、调解、仲裁等过程尝试解决。如果未能达成协议，将成立由3人组成的专门小组。但是中韩FTA纠纷解决程序还未有实际利用的事例。首先，必须判断因“萨德”问题而提出的通商纷争悬案是否符合中韩自由贸易协定规定的义务。至少从韩方的立场来看，如果认为中方做法不合理，在成立专门小组前的阶段应该通过协商提出问题，但韩国政府似乎没能向中国政府充分提出问题。今后如果发生类似“萨德”问题而引起的通商纠纷，中韩FTA的纠纷解决程序能否有效发挥作用，值得再次深入思考。
如果不能充分利用中韩FTA签署构建的制度基础，那么为构建这样的制度基础，而付出的努力将付诸东流，甚至两国还要花费更多的时间来构建新的东西，因此应当珍惜并利用已建成的制度基础。中韩FTA共同委员会形式上的每年召开并不重要的事情，中韩FTA共同委员会发挥作用的关键在于综合研究中韩之间在这一年里有哪些问题成为争论焦点，双方为解决这些悬案做出了以及能够做出怎样的努力。
05
结论
在中美贸易纠纷中，美国的意图不仅仅是解决收支赤字的常发问题，其最终目的在于阻止中国的技术崛起，从而将中国排除在全球价值链(GVC)之外。美国的这种反华通商企图能否成功尚未可知。韩国在全球价值链与中国有着很深的关联性，对华战略既需多元化，也应明了重新构建过去20年间的全球价值链，应完全依靠市场的力量。
关于中美贸易纠纷会进一步激化还是寻求妥协众说纷纭，但是中美之间的战略竞争才刚刚开始。关税之争告一段落后，战火有可能进一步延长到技术、货币、金融以及军事、安全领域。从西方自由主义政治理论的观点来看，向强盛权威主义(hard authoritarianism)体制过渡的中国政治体制可能与时代背道而驰。但正如理查德·哈斯的《混乱的世界》和罗伯特·卡根的《丛林再现》中关于21世纪国际政治版图的表述，完全没有必要中国的这种变化感到惊讶，只不过是“一切都是相对的”后现代主义的政治原貌而已。
在中美战略竞争格局下，韩国过去的“政经分离”原则将很难继续。“安全靠美国，经济靠中国”的模糊立场是中美关系较为缓和才能实现的灵活战略。因此，韩国政府应根据个案以合理的逻辑予以应对。或许，韩国内部从综合和战略角度理解外交和通商制定战略的必要性和重要性，并不亚于构筑中韩两国间经济合作的制度基础。
在中韩经济关系中，韩国有必要减少对中国的过度依赖。想正确管理来自中国的风险，就应该合理运用对冲战略。虽然新南方政策和新北方政策不失为减少对中依赖度的尝试，但难以在短期内取得预期成果。从韩国的对华出口结构来看，中间材料（半成品、配件、零配件）所占比重占绝大多数，2010年中间材料的比重为71.6%，2017年上升到78.9%，2018年其比重更高。相反，消费品的比重在2017年仅为3.3%，由此可见将大众出口结构从中间材料中心转变为消费品中心并非易事。另外，资本财的比重从2010年的24.5%减少到2017年的17.3%。虽然这是中国为代替资本货物进口而不断努力的结果，但也是随着中国产业高度化，韩国却无法跟上日益增长的资本货物需求的必然结果。如果中国通过《中国制造2025》在2020年之前成功提高中间材料国产化比重和半导体产业的技术能力，那么被视为最后堡垒的韩国半导体产业也将失去立足之地。
在这种情况下，为了提升中韩经济合作的高度与深度，有必要将现有的合作渠道系统化、制度化，从而实现两国合作的稳定性和持续性。维持中韩经济部长会议和中韩FTA共同委员会的二元对话渠道不失是明智之举。但比起对话渠道定期化本身，更重要的是在实务层面持续进行协商，使合作朝着取得实质性成果的方向具体化。仅凭高层会谈难以实现，政府-企业协议体应活跃起来，使政府的协议通过民间企业的参与连接到具体的事业上。政府和企业应该正确理解中国和中国产业，更加冷静地思考如何甩开中国的追击，在未来的产业中应该从哪些部分与中国开展合作的部分是什么。
最后，还需强调公共外交（public diplomacy）的重要性。据悉，中国政府也通过设立孔子学院等提升中国文化与历史传播的“软实力”(soft power)方式，以对中国崛起感到威胁或不安的国家和国民为对象取得了良好的亲和效果。无数外国年轻人也受到“韩流”影响，来韩学习、就业、生活，前途似锦无线光明。中国和韩国都是极具魅力的国家，但遗憾的是，尽管两国经济交流规模不断扩大，但人文领域的相互理解仍有欠缺。虽然双方都强调建立信任的必要性，但信任之事并非一蹴而就。在缺乏信任的情况下，从政府的角度出发，不能畅所欲言，只能借用外交辞令绕弯。随着中韩关系的深化和发展，磨合过程中难免会有矛盾和冲突。“中韩公共外交论坛”或将成为中韩知识分子之间坦诚沟通的平台，为平等沟通和有效解决问题创造机遇。
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